行政規則

通達や要綱で動く行政の現場では、それらが法律と同じように国民を縛ると誤解されがちだが、実際には行政内部の取り決めにすぎないものが多い。行政規則はこの内部規律を指し、訓令・通達・要綱・審査基準・処分基準などが含まれる。

行政規則は国民の権利義務を直接左右しないため、定立に法律の委任を要しない。ただし行政内部では上級機関の指揮監督権に基づき下級機関を拘束し、職員はこれに従って事務を処理する。問題は、行政規則どおりの運用が積み重なると、それと異なる扱いが平等原則違反として違法と評価されうる点で、内部規律のはずの行政規則が事実上の外部効果を持つ場面がある。法規命令との区別は、対外的拘束力の有無で判断する。

内部効果と「外部化」する場面

行政規則は本来、行政組織の内部でのみ効力を持ち、国民を直接拘束しない。職員は上司の指揮監督に従う義務から行政規則に従うが、国民との関係では裁判規範にならないのが原則である。ところが、審査基準や処分基準のように行政規則が公にされ、行政庁がそれに沿って大量の処分を反復すると、合理的な理由なくこれと異なる扱いをした処分は平等原則・信義則に反して違法と評価されうる。これが行政規則の「外部化」と呼ばれる現象で、内部基準にすぎないはずの行政規則が、実質的に国民の地位に影響を及ぼす。

自治体実務での現れ方

自治体では、補助金交付要綱・指導要綱・事務処理マニュアルなど多くが行政規則に当たる。これらは条例・規則と違って議会の議決や首長の制定手続を経ずに作成でき、機動的に運用できる反面、根拠が脆弱になりやすい。要綱に基づく行政指導に従わない事業者へ給水を拒否した事例では、要綱はあくまで行政内部の指針であって法的強制力を持たないと判断された。要綱で何ができ何ができないかは、それが行政規則にとどまるか、条例による裏付けを要するかの線引きにかかっている。