法律による行政の原理

条例担当課が新たな規制を条例で設けようとするとき、「法律の根拠がいるのか」「どこまで条例で書けるのか」という壁に必ず突き当たる。この問いの土台が法律による行政の原理である。行政が住民の権利を制限し義務を課すには議会の定めた法律（自治体では条例）の根拠を要するという考え方で、行政の恣意を縛り住民の予測可能性を守る役割を負う。学説はこの原理を、法律の優位（行政は法律に違反できない）と法律の留保（一定の行政活動には法律の根拠を要する）の二つに整理してきた。自治体実務では、要綱に基づく行政指導で住民に負担を求めてよいか、給付行政にも条例の根拠が要るかといった形でこの原理が問われる。

法律の優位と法律の留保

法律による行政の原理は、二つの下位原則から成る。法律の優位とは、行政活動が既存の法律に違反してはならないとする消極的な原則で、すべての行政活動に例外なく及ぶ。命令・処分・行政指導のいずれも法律に反すれば違法となり、法律に反する命令や条例は効力を持たない。法律の留保とは、一定範囲の行政活動には積極的に法律の根拠が要るとする原則で、法律の優位が「違反するな」という縛りであるのに対し、こちらは「根拠がなければ動くな」という縛りである。どの範囲の行政に根拠を求めるかをめぐって、国民の権利を制限し義務を課す侵害行政に限るとする侵害留保説、すべての行政に求める全部留保説、重要事項は議会自ら定めるべきとする本質性理論などが対立する。判例・行政実務は侵害留保説を基礎に据えている。

自治体での現れ方

自治体では「法律」は条例に置き換わる。地方自治法第14条第2項は、住民の権利を制限し義務を課す事項は条例によらなければならないと定め、法律の留保を条例レベルで具体化している。逆にいえば、住民に義務を課し権利を制限する施策を要綱や内部基準だけで行うことは原則として許されない。要綱に基づく行政指導で寄附や負担を事実上強制すれば、この原理に反する疑いが生じ、過去には開発負担金や水道給水の保留をめぐって行政指導の限界が争われた。条例制定にあたっては、その内容が法律の範囲内か（法律の優位）と、根拠が条例の形式で備わっているか（法律の留保）の双方を確認することになる。